CONCURSOS DE ARQUITETURA: UM IMPASSE JURÍDICO
O Tribunal de Contas da União contra a qualidade da arquitetura pública ? [1]
por Fabiano Sobreira (*)
A polêmica em torno do Concurso para a Sede do BNDES no Rio de Janeiro, lançado em fevereiro de 2014, como diz o jargão popular: “é apenas a ponta do iceberg”. As discussões em torno do concurso apenas revelam um impasse jurídico decorrente de decisões recentes do Tribunal de Contas da União (TCU) e que, já há alguns anos, têm colocado em risco os concursos de arquitetura enquanto modalidade de contratação na Administração Pública.
As primeiras manifestações públicas a respeito do concurso condenaram o órgão promotor (BNDES) e a instituição apoiadora (CAU-RJ) pelo suposto “desrespeito à profissão”, mas a situação é muito mais delicada e vai além da simples vontade do gestor público bem-intencionado e não se resolverá com a mera insatisfação das instituições de classe.
A principal polêmica em relação ao concurso citado é a contratação do projeto legal e executivo por meio de processo licitatório específico (por menor preço ou pregão), posterior ao concurso. Nestes termos, o autor do projeto vencedor do concurso não seria necessariamente o responsável pelo desenvolvimento das demais etapas do projeto (básico, legal e executivo). De acordo com o “novo” entendimento do TCU, o concurso, enquanto modalidade de licitação, não garante ao autor do projeto vencedor o seu direito de desenvolver as demais etapas do projeto (básico, legal e executivo).
No entanto, até 2012 a jurisprudência vigente no TCU era baseada na súmula 157, que definia:
“A elaboração de projeto de engenharia e arquitetura está sujeita, em princípio, ao concurso ou ao procedimento licitatório adequado e obediente a critério seletivo de melhor qualidade ou de melhor técnica, que é o escopo do julgamento, independentemente da consideração de preço, que há de vir balizado no Edital.”
A referida súmula seguia, naturalmente, a orientação no Art.13 da Lei 8.666/1993 (instrumento norteador da gestão pública na contratação de serviços), que define a preferência aos concursos na contratação de projetos. Supreendentemente (e aqui está o centro da questão), em 2012 o TCU publicou o Acórdão 3468/2012, em que revoga a súmula 157[2].
O que se observa no acórdão do TCU é um erro grave (proposital ou acidental, não se sabe) de interpretação da Lei 8.666/1993. Os argumentos apresentados no acórdão sugerem a distinção de duas etapas do contrato do projeto, definidas como “escolha” e “elaboração”. Na sequência, o acórdão sugere que o concurso seria a modalidade apropriada para a “escolha” do projeto, enquanto que a “elaboração” poderia ser contratada por qualquer outra modalidade, como o pregão. A Legislação, no entanto, não faz tal distinção, e é clara:
“§ 1o Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitação, os contratos para a prestação de serviços técnicos profissionais especializados deverão, preferencialmente, ser celebrados mediante a realização de concurso, com estipulação prévia de prêmio ou remuneração.” (grifo nosso)
A Lei fala da contratação do projeto enquanto objeto único e não faz distinção entre “escolha” e “elaboração”. O contrato, que segundo a legislação deve ser celebrado preferencialmente por concurso, é para a “prestação de serviço técnico profissional especializado”. O estudo preliminar, o anteprojeto, o projeto legal e o projeto executivo são etapas de um único objeto, indissociável: o projeto de arquitetura. Afinal, a responsabilidade técnica sobre o projeto não se encerra nas respectivas etapas.
O formato do concurso tal como proposto pelo BNDES nada mais é do que uma reação administrativa a um “impasse jurídico” que se tem instaurado a partir das “novas jurisprudências” fabricadas pelas instituições de controle (interno e externo) e que têm inviabilizado a realização de concursos de arquitetura.
Alguns concursos já foram cancelados ou suspensos e em outros casos há determinação para que os gestores cancelem contratos ou devolvam os valores pagos aos autores dos projetos vencedores.
Em 2013 a Secretaria de Estado de Habitação, Regularização e Desenvolvimento Urbano do Distrito Federal suspendeu a contratação dos vencedores[3] e posteriormente anulou parcialmente[4] os cinco Concursos Públicos Nacionais de Arquitetura e Urbanismo reunidos sob o título “Brasília: Território e Paisagem”: Parque Urbano do Gama, Parque Urbano do Paranoá, Parque Recreativo e Ecológico Canela de Ema de Sobradinho, Parque de Exposição Agropecuária de Planaltina e de reforma do Edifício Sede da Secretaria de Habitação, Regularização e Desenvolvimento Urbano. A Procuradoria Geral do Distrito Federal “considerou ilegal a contratação direta dos vencedores dos concursos para desenvolvimento dos projetos executivos” e baseou sua decisão em “jurisprudência do Tribunal de Contas da União, em especial a Decisão contida no Acordão 3.361/2011. Ainda de acordo com o “Aviso de Suspensão de Licitação” (29/04/2013), caberia à Secretaria realizar uma “licitação específica para a contratação de empresa que desenvolva os projetos executivos”. Em 23 de julho de 2013 foi publicado o “Aviso de Anulação parcial de licitação”, que considerou ilegal a contratação de serviços de desenvolvimento de projetos executivos e complementares, “sem licitação prévia”, como se o concurso não fosse – por Lei – modalidade de licitação preferencial e suficiente para tal contratação.
Enfim, é preferível imaginar que se trata de um mero “impasse jurídico”, e que o TCU apenas tenha cometido um erro de interpretação, que poderia ser corrigido após incursões formais junto à instituição. Não se pode imaginar que o Tribunal de Contas da União tenha revogado a súmula 157, ignorado a legislação e criado essa “nova jurisprudência” para atender ao “lobby” de empreiteiras que desejam fragilizar o processo licitatório ou incluir o projeto executivo como escopo da licitação da obra, o que é inconstitucional, ilegal e prejudicial à qualidade da obra e ao interesse público. Seria o oposto do que o órgão divulga como missão institucional: “controlar a Administração Pública para contribuir com seu aperfeiçoamento em benefício da sociedade”.
Diante de tal equívoco de interpretação e de aplicação da Lei, o que fazer? Apenas questionar o BNDES ou o CAU-RJ em pouco contribui para a resolução do problema; tais instituições são apenas vítimas dessa falsa jurisprudência. Ao IAB (pela tradição na organização de concursos) e em especial ao CAU (por seu respaldo jurídico e solidez financeira), cabe ir além da “defesa dos interesses corporativos”. As instituições devem reunir esforços para a contratação de profissionais da área jurídica que sejam capazes de esclarecer o “impasse” e defender a aplicação da Lei, com representações formais junto ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas da União. Os concursos, enfim, devem ser incentivados não por que são “bons para a profissão”, mas por que são fundamentais para a qualidade da arquitetura pública e das cidades, portanto de interesse coletivo.
(*) Fabiano Sobreira é arquiteto e urbanista, editor do portal concursosdeprojeto.org.
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Notas:
[1] Agradeço ao arquiteto Danilo Matoso Macedo pela gentil contribuição e revisão do texto.
[2] Trechos do Acórdão 3468/2012 do TCU, que revoga a súmula 157 (Texto extraído do OFÍCIO AA SUP nº 01/2014 do BNDES, publicado em 28/02/2014):
“16. No âmbito das discussões do Grupo de Trabalho instituído pela Portaria TCU153/2009, além das razões expostas pela Secretaria de Fiscalização de Obras, destacou-se ser o concurso a que a se referem o art. 13, § 1º (c/c o art. 13, I) e o art. 22, § 4º, ambos da Lei nº 8.666/93, a modalidade licitatória mais indicada para a escolha de projetos (de engenharia e de arquitetura) pronto e acabado. Ou seja, no concurso, a proposta da licitante já é o próprio projeto pronto e acabado.
17. Diferentemente é a hipótese de seleção de empresa apta a prestar o serviço de elaboração de projeto, objeto da súmula em exame, que, nos dias de hoje, vem sendo feita muitas vezes por pregão (inclusive pelo próprio TCU), em que o tipo de licitação é necessariamente o “menor preço”. Nesse tipo de seleção a elaboração do projeto significa propriamente executar o contrato.
18. Em síntese, por intermédio do concurso, escolhe-se o melhor projeto, entre os apresentados para fim de disputa, enquanto que no pregão (o tipo será sempre o “menor preço”) ou em outra modalidade em que o tipo possa ser “melhor técnica” ou “técnica e preço” (não cabendo aqui a discussão se elaboração de projeto de engenharia é ou não de natureza comum), a licitante será selecionada para elaborar o projeto a posteriori, de acordo com a proposta que apresentou no certame em que se sagrou vencedora e as diretrizes previamente traçadas pela Administração, diretrizes essas que constaram do projeto básico (ou do termo de referência, conforme o caso). (…)
20. O assunto abordado no Enunciado de Súmula nº 157 não mais encontra respaldo no ordenamento jurídico atual, conforme evidenciado nesta manifestação, considerando o novo regramento introduzido pela Lei nº 8.666, de 1993 e a revogação dos dispositivos legais que a amparavam.”(grifo nosso)
[3] Aviso de Suspensão de Licitação. Diário Oficial do Distrito Federal , n.87, 29/04/2013.
[4] Aviso de Anulação Parcial de Licitação. Diário Oficial do Distrito Federal, n. 152, 25/07/2013.
concursosdeprojeto.org 
Referente a troca de arquiteto depois de a obra concluída para possiveis alterações?
Prezados,
Quanto à questão da comprovação da Habilitação Técnica na realização de concursos de arquitetura, ao meu entendimento se um arquiteto demostrou ter toda capacidade técnica e operacional para vencer um determinado concurso de arquitetura, tal fato se mostra como um acontecimento que assevera a seu favor na questão da Habilitação Técnica, para desenvolver as demais etapas do projeto de arquitetura.
Li os trechos do Acórdão 3361/2011 disponíveis no site do concurso do BNDES. Fiquei com a impressão que a defesa da Sesu neste caso foi muito mal embasada.
Será que o IAB deu suporte técnico arquitetônico a quem lhe contratou ou os advogados foram largados ‘à própria sorte’, sem argumentos sólidos?
Esta condenação não foi apenas da Sesu, mas da classe a quem o IAB deveria representar e defender.
Parece que o impasse decorre do entendimento de que o anteprojeto do concurso é um PRODUTO a ser premiado. Houve algum questionamento jurídico contra o acórdão do TCU no sentido de interpretar que o anteprojeto do concurso é na verdade a PROPOSTA TÉCNICA para licitação do projeto executivo?
Esclarecimentos apresentados pelo BNDES e publicados nesta data no portal concursosdeprojeto.org, sobre o Concurso para o Anexo da instituição, a ser construído no Rio de Janeiro:
https://concursosdeprojeto.org/2014/03/26/esclarecimentos-sobre-o-concurso-para-o-anexo-do-bndes-no-rio-de-janeiro/
Prezados,
Parabenizo pela lucidez e profundidade na exposição. Somente com a união da classe e das entidades representativas em uma mesma direção é que alcançaremos algo positivo. Ficar absorto em intrigas e disputas políticas internas – e financeiras – enquanto o mundo nos engole é ingenuidade, para não dizer ignorância. Além dessa posição do TCU, a questão da expansão do RDC é altamente preocupante.
Prezados Rodolfo e Sinval,
Agradeço pelas observações e comentários. Enviei mensagem ao IAB-RJ solicitando a correção da chamada do artigo. Segue abaixo mensagem enviada nesta data:
Prezados colegas do IAB-RJ
Agradeço pela divulgação, no site do IAB-RJ, de meu artigo, intitulado “Concursos de Arquitetura: um impasse jurídico”.
No entanto, gostaria que fosse feita uma correção na chamada do site do IAB-RJ. Segundo a chamada, eu teria criticado “a posição do BNDES e do CAU/RJ em relação à não contratação do arquiteto no Concurso do banco.”
No meu artigo eu critico o TCU (e não o BNDES) pelo equívoco de interpretação da Lei e destaco:
“…a situação é muito mais delicada e vai além da simples vontade do gestor público bem-intencionado e não se resolverá com a mera insatisfação das instituições de classe.”
E ainda afirmo no artigo:
“Apenas questionar o BNDES ou o CAU-RJ em pouco contribui para a resolução do problema; tais instituições são apenas vítimas dessa falsa jurisprudência”.
Nesse sentido, solicito que seja corrigida a citação, uma vez que minha crítica é dirigida à jurisprudência do TCU e não ao BNDES ou ao CAU-RJ.
Agradeço mais uma vez pela atenção e pela divulgação do artigo.
Att
Fabiano Sobreira
Sr. Fabiano Sobreira, já viu o mau uso que o IAB-RJ está fazendo do seu artigo em seu site. Com grande distorção se suas palavras inclusive na chamada do artigo. Att. Sinval Gomes
Estou participando do concurso do BNDES, e fiquei mais confortavel ao ver que outras pessoas estao entendendo o contexto como eu. O IAB e o CAU deviam parar de brigar e unir forcas para reverter essa visao absurda do TCU. Deve estar acontecendo alguma disputa politica e o IAB pegou esse concurso como vitrine. O que pior e que o IAB distorce as palavras para induzir a classe condenar o concurso.
Voce viu como ele interpretou seu texto no site dele? Nao da para acreditar que alguem possa ter uma interpretacao tao incorreta.
Rafael, você tem razão: precisamos discutir a questão da habilitação também, além de outros pontos que dificultam a popularização do concurso. Em alguns países há uma etapa de pré-qualificação nos concursos. Isso pode e deve ser discutido no processo de regulamentação. No livro “Qualidade e Sustentabilidade da Arquitetura Pública”, cuja segunda parte é dedicada ao tema concursos, o assunto – entre outros – é abordado. Quanto ao contrato do projeto executivo sem recorrer ao menor preço, o concurso – como sabemos – já resolveria, pois o valor do contrato é pré-definido no edital e a seleção é baseada na qualidade e não no preço (não fosse, claro, essa “falsa jurisprudência” do TCU). Essa primeira batalha é fundamental para que possamos ter a oportunidade de travar todas as outras.
Érico, pode inserir o link para acesso ao manifesto como comentário neste post, a fim de que os demais leitores tenham acesso. De fato, é necessário articular uma ação urgente, via CAU e IAB, com o apoio de consultoria jurídica competente e experiente. Não dá pra ser amador enquanto do outro lado o “lobby” contra a Arquitetura joga pesado.
Fabiano, se vencida esta batalha, restaria então resolver o seguinte problema: como remunerar projetos executivos de arquitetura sem recorrer ao menor preço, ou melhor, à proposta mais “vantajosa”? E como garantir que o vencedor está habilitado tecnicamente para desenvolver o objeto? Sei que não é o foco deste debate, mas impossível não pensar nestes problemas que estão nos princípios da jurisprudência do TCU.
Caro Fabiano,
Excelente matéria! Concordo com todo conteúdo exceto o termo “impasse jurídico”. Prefiro o termo “irresponsabilidade jurídica”. O procurador do TCU, Lucas Furtado, decidiu que sabe mais de Projetos Arquitetônicos do que nós, arquitetos. Decidiu pela dissociabilidade do Projeto Arquitetônico sem consultar nenhum arquiteto. E quando foi interpelado pelo CAU/BR, disse que em algumas obras TALVEZ fosse o caso de manter Estudo Preliminar, Anteprojeto e Projeto Executivo com o mesmo autor. Quem decide isso?
Quando soube da revogação da súmula 157, que foi posterior a isso, fiquei intrigado com toda essa sabotagem. Elaboramos um manifesto em parceria com o Studio Paralelo que seria muito legal se você ajudasse na divulgação.
Abraços!
Rafael,
No meu entendimento, o RDC é uma modalidade criada para atender o lobby das empreiteiras. Sobre a habilitação técnica, trata-se de um assunto à parte, que não resolve a questão. O foco deve ser anular essa jurisprudência criada pelo TCU, definindo o projeto de arquitetura como objeto único e indissociável.
Luis Eduardo, conforme mencionei no texto o problema não está no edital do concurso do BNDES, mas na “jurisprudência” fabricada pelo TCU, que deve ser o foco das ações. Mas respondendo especificamente a pergunta, não tenho informações oficiais sobre impugnação.
Acho extremamente desvantajosa a autonomia que vem sendo dada às etapas do Projeto de Arquitetura – Estudo Preliminar, Projeto Legal, Executivo, etc. – no âmbito de processos licitatórios, concursos, etc. Acho que nosso Conselho deveria se debruçar sobre a eventual limitação de tais subterfúgios.
Nenhuma das categorias profissionais correspondentes aos projetos ditos complementares cai na besteira de abrir este espaço para a fragmentação de suas atividades. Embora os projetos de cálculo estrutural, instalações, etc., de fato contenham etapas distintas, estas permanecem sob o espectro de seu respectivo projeto, simplesmente!
Em vários certames dos quais participei, o objeto do contrato era um Projeto Executivo de Arquitetura, estabelecendo-se que a definição do vencedor se daria mediante a avaliação de determinados elementos técnicos: Estudo Preliminar, Anteprojeto, Acervo Técnico, Currículos, etc. e, frequentemente, tratando a premiação do concurso como parte de um contrato global para Projeto de Executivo de Arquitetura, assinado após a seleção.
“Concurso de Estudos Preliminares (de Anteprojetos ou do que for)” é um tiro no pé.
Fabiano, a situação retratada é estarrecedora… Vc sabe se o IAB ou o CAU já tomou alguma providencia no sentido de impugnar o edital do concurso BNDES?
prezado Fabiano, a possibilidade de combinar a realização de concursos para anteprojetos com a contratação de projetos executivos e obras por meio de anteprojetos está respaldada na nova modalidade de licitações, o RDC CONTRATAÇÃO INTEGRADA. O CAU já se manifestou contra esta modalidade pelo óbvio esvaziamento da atuação do arquiteto. Te pergunto, o concurso com habilitação técnica não seria uma boa saída?
Caro Fabiano , voçê está certo , tanto no análise como no encaminhamento
Como agente publica, me preocupa que este impasse gere memorandos e mais memorandos entre CAU, IAB e os órgãos licitantes sem que seja envolvida a origem ou seja o TCU, acarretando uma chuva de processos e a paralisação das obras e projetos.
Ao ler o Acórdão 3361/2011 fica claro que aos olhos do TCU as decisões são responsabilidade dos agentes públicos, como costumamos dizer: “é o seu CPF”, basta ver que a arquiteta do órgão envolvida foi condenada a pagar multa de R$ 5.000,00. No meio deste embrolho nós seremos os penalizados?
O mínimo que se espera é que os nossos órgãos de classe também nos representem e ajam com responsabilidade buscando um entendimento diretamente com o TCU, apresentando as características e também as metodologias de cálculo do valor dos serviços prestados pelos arquitetos e urbanistas.
Parabéns pela reflexão sensata e embasada sobre o tema!
Excelente texto. Concurso é uma das possibilidades de se garantir qualidade de cidade mas também garante um grande desperdício de capital por parte dos envolvidos. Acho também pertinente que os institutos batalhem por projeto executivo junto as municipalidades quando da aprovação de projeto. Se aprova um projeto preliminar, sem detalhe nem profundidade alguma, ficando o restante a cargo das empreiteiras. E aí está o grande buraco qualitativo no que tange construção das cidades brasileiras. Aprovação poderia ser feita em duas etapas: a primeira como é hoje e a licença efetiva de obra quando da apresentacao do projeto executivo. Temos aí mais uma frente de batalha importante.
Talvez a interpretação do TCU seja decorrente de uma conduta consolidada pelo próprio IAB nos concursos ao longo dos anos: a minuta de contrato único que envolve projetos executivos de arquitetura, de estruturas e de instalações. A inclusão destes complementares é, de fato, questionável, no entanto, a medida sugerida pelo órgão de controle é equivocada, como bem apresentado por Fabiano. A correção do impasse resultaria, talvez, da simples exclusão destas disciplinas das minutas de contratos. Restando como objeto lícito dos concursos o projeto executivo de arquitetura, incluindo todas as suas etapas.